EU-dom omstøder praksis for landbrugsstøtte ved virksomhedsoverdragelse, mens ordregivers skøn i udbud fastholdes

En ny EU-dom ændrer radikalt praksis for landbrugsstøtte ved generationsskifte, mens Klagenævnet for Udbud fastholder ordregivers vide skøn i udbudssager.

Indledning: To verdener af forvaltningsret

Nylige afgørelser inden for forvaltningsretten tegner et billede af to forskellige virkeligheder for virksomheder, der interagerer med det offentlige. På den ene side har en principiel EU-dom medført en markant praksisændring i sager om landbrugsstøtte, hvor Miljø- og Fødevareklagenævnet nu underkender automatisk bortfald af tilsagn ved virksomhedsoverdragelser. På den anden side bekræfter Klagenævnet for Udbud den faste linje om, at offentlige ordregivere har et meget vidt skøn ved evaluering af tilbud. Denne artikel analyserer tre centrale afgørelser, der belyser denne spænding mellem EU-rettens krav om proportionalitet og den nationale tradition for forvaltningsmæssigt skøn.

EU-retten griber ind: Nyfortolkning af landbrugsstøtte ved generationsskifte

To næsten identiske sager fra Miljø- og Fødevareklagenævnet markerer et afgørende skifte i forvaltningen af landbrugsstøtte under ordningen Miljøteknologi 2019. Sagerne illustrerer, hvordan en ny dom fra EU-Domstolen (sag C-6/23, Baramlay) har tvunget de danske myndigheder til at genoverveje deres hidtidige, strikse praksis.

Sagens kerne: Arbejdskraftkravet som stopklods for overdragelse

I begge sager havde landbrugsvirksomheder (interessentskaber) modtaget tilsagn om tilskud. En central betingelse for tilsagnet var, at virksomheden kontinuerligt skulle have et årligt arbejdskraftbehov på mindst 830 timer. Undervejs i projektperioden gennemgik begge virksomheder en omdannelse – typisk et generationsskifte – hvor driften blev overført til en ny juridisk enhed (en enkeltmandsvirksomhed).

Da virksomhederne anmodede om at få overdraget tilsagnet til den nye enhed, meddelte Styrelsen for Grøn Arealomlægning og Vandmiljø afslag og lod tilsagnet bortfalde. Begrundelsen var, at den oprindelige tilsagnshaver (interessentskabet) ikke længere opfyldte arbejdskraftkravet, da alle aktiver var overdraget. Styrelsen fastholdt, at den oprindelige virksomhed skulle opfylde alle betingelser, indtil en overdragelse formelt var godkendt, hvilket i praksis gjorde et glidende generationsskifte umuligt uden at risikere støtten.

EU-Domstolens afklaring: Forskel på "støttekriterier" og "forpligtelser"

Efter at Miljø- og Fødevareklagenævnet i første omgang havde stadfæstet styrelsens afgørelser, blev sagerne genoptaget på baggrund af EU-Domstolens dom i Baramlay-sagen. Denne dom introducerer en afgørende juridisk skelnen:

• Støtteberettelseskriterier (Eligibility Criteria): Grundlæggende forudsætninger, der skal være opfyldt på ansøgningstidspunktet. Manglende opfyldelse medfører fuldt afslag.
• Forpligtelser (Obligations): Løfter fra støttemodtageren om at overholde visse vilkår i støtteperioden. Manglende overholdelse skal sanktioneres proportionalt.

Miljø- og Fødevareklagenævnet anvendte denne nye præcedens til at revurdere det danske arbejdskraftkrav. Nævnet konkluderede, at kravet om et vedvarende arbejdskraftbehov på 830 timer ikke er et grundlæggende støttekriterium, men derimod en forpligtelse. I en af afgørelserne udtaler nævnet:

"Ved afgørelsen i den foreliggende sag har Miljø- og Fødevareklagenævnet vurderet, at betingelsen i bekendtgørelsens § 9, nr. 9, om, at tilsagnshaver fra ansøgningstidspunktet til og med udløbet af opretholdelsesperioden til stadighed har et årligt arbejdskraftbehov på 830 timer, uanset ordlyden af bekendtgørelsens § 9, må anses for en forpligtelse som omhandlet i artikel 35, stk. 2, i delegeret forordning (EU) nr. 640/2014."

Konsekvensen er, at styrelsens automatiske bortfald af tilsagnet var baseret på en fejlagtig retsanvendelse. I stedet for et ubetinget bortfald skal styrelsen nu foretage en konkret proportionalitetsvurdering af overtrædelsens "alvor, omfang, varighed og hyppighed". Begge sager blev derfor ophævet og hjemvist til fornyet behandling hos styrelsen. Læs resumé af den ene hjemviste sag.

Den anden, lignende afgørelse bekræfter denne nye praksis og understreger, at selvom en virksomhed juridisk ophører, kan forpligtelserne videreføres, så længe driften reelt fortsætter i en ny form. Dette giver en længe ventet fleksibilitet for landbrugere, der planlægger generationsskifter. Se resumé af den anden lignende afgørelse.

Ordregivers skøn står fast: Høj barre for at anfægte udbudsevaluering

I skarp kontrast til den EU-drevne praksisændring på landbrugsområdet står en afgørelse fra Klagenævnet for Udbud, der cementerer offentlige ordregiveres vide skønsmargin ved kvalitative evalueringer. Sagen vedrørte et udbud af en rammeaftale om levering af vikarlæger, hvor en forbigået tilbudsgiver, SurgiTeam P/S, klagede over Region Sjællands evaluering.

Klager anfægtede især evalueringen af underkriteriet "Leveringssikkerhed", hvor det vindende tilbud fra VikTeam A/S fik topkarakter. SurgiTeam mente, at VikTeams referencer ikke var sammenlignelige med den udbudte opgave, og at regionens vurdering var åbenbart urigtig.

Klagenævnet afviste dog samtlige klagepunkter og henviste til den faste praksis om ordregivers skøn. Nævnet slog fast, at det kun vil gribe ind, hvis skønnet er decideret usagligt eller hviler på et forkert grundlag. I kendelsen hedder det:

"Klagenævnet tilsidesætter alene ordregiverens skønsmæssige vurdering af de enkelte tilbud, hvis skønnet er usagligt, hviler på et objektivt forkert grundlag, eller hvis ordregiveren åbenbart har overskredet den vide grænse, der gælder for ordregiverens skøn."

Regionen havde i sin evaluering lagt vægt på en række konkrete elementer i VikTeams tilbud, herunder en døgnåben vagttelefon, systematisk registrering af årsager til manglende levering og et detaljeret indblik i deres netværk af læger. Klagenævnet fandt, at denne afvejning af forskellige delelementer lå fuldt ud inden for rammerne af regionens skøn. Afgørelsen understreger, at det er ekstremt vanskeligt for en tilbudsgiver at vinde en sag ved at anfægte den faglige og kvalitative bedømmelse af tilbuddene, så længe ordregiver har handlet sagligt og transparent. Læs resumé af afgørelsen om udbudsevaluering.

Praktiske konsekvenser og analyse

De analyserede afgørelser har vidtrækkende praktiske konsekvenser for både virksomheder og myndigheder.

For landbrugssektoren betyder Miljø- og Fødevareklagenævnets nye praksis en markant forbedring af retssikkerheden. Landmænd kan nu planlægge og gennemføre generationsskifter og virksomhedsomdannelser med større tryghed, velvidende at en teknisk manglende opfyldelse af en løbende forpligtelse ikke automatisk medfører tab af vigtige tilskud. Myndighederne er nu tvunget til at anlægge en mere holistisk og proportional tilgang, hvor sagens reelle omstændigheder vejer tungere end rigid formalisme.

For offentlige ordregivere og tilbudsgivere bekræfter afgørelsen fra Klagenævnet for Udbud status quo. Ordregivere kan fortsat med stor sikkerhed basere deres tildelingsbeslutninger på et velbegrundet fagligt skøn. For tilbudsgivere er det en påmindelse om, at fokus i tilbuddet skal være på at levere en overbevisende og velbeskrevet løsning, da mulighederne for efterfølgende at anfægte selve den kvalitative evaluering er stærkt begrænsede.

Konklusion

Samlet set viser afgørelserne en interessant divergens i forvaltningsretten. Mens EU-retten skubber på for en mere fleksibel og proportionalitetsbaseret sagsbehandling på støtteområdet, hvor borgerens retsstilling styrkes, fastholdes et stærkt princip om administrativt skøn inden for udbudsretten. Dette afspejler de forskellige hensyn, der gør sig gældende: På den ene side beskyttelsen af støttemodtageres berettigede forventninger, og på den anden side behovet for at give offentlige indkøbere den nødvendige faglige frihed til at vælge den bedste løsning for samfundet.